作者：費昌

一、背景

近日，某地“一切國有資源盡可能資產(chǎn)化，一切國有資產(chǎn)盡可能證券化，一切國有資金盡可能杠桿化”口號引發(fā)熱議，而公共資源有償使用作為“三化”領(lǐng)域的重要內(nèi)容，也吸引了越來越多的目光。

自《財政部、國家發(fā)展和改革委員會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈市政公共資源有償使用收入管理辦法〉的通知》（財稅〔2016〕116號）文件發(fā)布以來，全國范圍內(nèi)許多城市在市政道路路內(nèi)停車泊位和公共停車場、人防地下空間、公園綠地內(nèi)配套服務(wù)設(shè)施、城市公共空間廣告設(shè)置等領(lǐng)域?qū)嵤┝斯操Y源有償使用項目。雖然目前尚無國家層面的指導(dǎo)性政策文件規(guī)定此類項目的全過程操作流程，但結(jié)合116號文和部分地市發(fā)布的當?shù)毓操Y源有償使用管理辦法，咨詢業(yè)界已逐漸形成了“授權(quán)項目實施機構(gòu)—“三性”評估—資產(chǎn)評估—編制實施方案—政府批復(fù)—競爭方式選擇受讓方—簽署有償使用協(xié)議—有償使用收入入庫”的固定運作流程（詳見《市政公共資源有償使用：如何“點石成金”》）。但無論是政策文件抑或咨詢業(yè)界共識，均未系統(tǒng)性明確如何設(shè)置長效保證機制，以確保項目在十幾年甚至數(shù)十年的公共資源有償使用期內(nèi)能夠平穩(wěn)、順利運行。

筆者根據(jù)自身操作多個公共資源有償使用項目的經(jīng)驗，歸納和整理了常見的長效保障機制，并將分享對一些難點和問題的思考。

二、何為“長效機制”

長效機制通常是指通過規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系，確保特定領(lǐng)域治理持續(xù)有效運行的制度安排。

目前，雖無明確的政策規(guī)定，但公共資源有償使用項目的使用期大多數(shù)分布在10年～30年間。為保證項目在如此長時間內(nèi)能夠平穩(wěn)運行、協(xié)議雙方（政府方和公共資源有償使用方）合作關(guān)系持久穩(wěn)定、合作期內(nèi)公眾利益得到有效保證，有必要從政策支持、協(xié)議規(guī)定、組織協(xié)調(diào)機制等多個角度達成雙方共識，建立能夠覆蓋公共資源有償使用項目全生命周期的制度體系并予以落實和執(zhí)行。

三、長效保障機制的主要種類和內(nèi)容

1、政策支持機制

地方出臺的公共資源有償使用相關(guān)政策，是公共資源有償使用項目能夠順利策劃包裝和實施的基礎(chǔ)。對經(jīng)營性較強的項目，尤其是市政道路路內(nèi)停車泊位和公共停車場這類需要向使用公共資源的社會公眾收費的項目，地方價格主管部門（發(fā)改）出臺的收費指導(dǎo)文件如《XX市城區(qū)政府定價類停車場（設(shè)施）機動車停放服務(wù)收費標準》、《XX市機動車停放服務(wù)收費實施細則》，是項目依法合規(guī)運行和取得使用者付費收入的最根本依據(jù)和保證。其他支持性政策文件還有如《XX省城市公共停車場管理辦法》等行業(yè)管理文件。

需要注意的是，地方出臺的單個政策其時效性往往難以覆蓋項目的全部合作期，因此建議地方行業(yè)主管部門、價格主管部門持續(xù)關(guān)注和跟進相關(guān)領(lǐng)域政策有效性，根據(jù)地區(qū)和行業(yè)實際形勢對政策進行調(diào)整、更新或出臺新的政策。

2、長效監(jiān)管機制

由于涉及為社會公眾提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，為保證合作期內(nèi)有償使用方提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品質(zhì)量，公共資源有償使用項目通常會從政府行業(yè)監(jiān)管、履約監(jiān)管、公眾監(jiān)督等多個維度設(shè)置監(jiān)管機制。

（1）行業(yè)監(jiān)管

行業(yè)主管、工商、市場監(jiān)督等相關(guān)政府部門，依據(jù)各自職責(zé)范圍對有償使用方提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品進行行政監(jiān)管。

（2）履約監(jiān)管

在《公共資源有償使用協(xié)議》中明確有償使用方的運營維護范圍和內(nèi)容、提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品質(zhì)量，通常采用績效評價（考核）等形式進行定期/不定期評價并通過將評價（考核）結(jié)果與履約擔(dān)保（保證金）掛鉤的形式，督促有償使用方認真履約，確保其提供合格的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。由于在公共資源有償使用領(lǐng)域沒有專門的績效評價（考核）指導(dǎo)性文件，業(yè)內(nèi)通常參考《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）等文件，并結(jié)合項目行業(yè)領(lǐng)域特點和實際情況，在公共設(shè)施維護情況、服務(wù)質(zhì)量、滿意度等方面設(shè)置評價（考核）指標。

（3）公眾監(jiān)督

公共資源有償使用項目的主要受益者和服務(wù)對象是社會公眾，因此社會公眾的監(jiān)督也是對項目運維和服務(wù)進行監(jiān)管的有效手段之一。公眾監(jiān)督通常通過政府網(wǎng)站/12345熱線反映問題、組織召開座談會、問卷調(diào)查等形式，并可與前述績效評價中的滿意度指標相結(jié)合。

3、邊界和價格調(diào)整長效機制

在10年～30年的公共資源有償使用期內(nèi)，隨著時間的推移、政策調(diào)整、公共服務(wù)需求的變化，在協(xié)議中設(shè)定的初始運營邊界條件必然也會發(fā)生變化，因此應(yīng)設(shè)置合理的邊界調(diào)整機制，約定雙方可在邊界條件發(fā)生變化時進行友好協(xié)商，達成一致后以《補充協(xié)議》形式落實。

對涉及向公眾收費的項目（如公共停車位和停車場），收費價格通常為政府指導(dǎo)價，企業(yè)無法自行調(diào)整，因此針對重大邊界條件變化導(dǎo)致項目預(yù)期收益巨變，且無法直接調(diào)整收費價格的情況，應(yīng)在協(xié)議中設(shè)置好再談判、調(diào)整有償使用期等合理機制，并約定好價格調(diào)整機制的觸發(fā)前提。

4、溝通協(xié)調(diào)和輿情應(yīng)對長效機制

在公共資源有償使用項目的實施和運營過程中，負面輿情是幾乎所有項目都必須長期面對的問題和困難，而應(yīng)對此類輿情問題不僅是有償使用方的責(zé)任和義務(wù)，也需要實施機構(gòu)和相關(guān)政府部門的協(xié)作和配合。因此需要建立起協(xié)議雙方及相關(guān)政府部門的有效溝通途徑（如成立專門的工作組或?qū)訁f(xié)調(diào)機構(gòu)，各方委派專人負責(zé)），并設(shè)置合理、完善的輿情監(jiān)測應(yīng)對和應(yīng)急處置機制，對包括12345熱線、政府網(wǎng)站、本地論壇、互聯(lián)網(wǎng)、短視頻平臺等多渠道的輿情隨時進行跟蹤和分析，發(fā)現(xiàn)有負面輿情及時啟動應(yīng)急處置措施進行管理，并在日常加強政策宣傳和輿論引導(dǎo)。

四、問題和思考

1、實施機構(gòu)應(yīng)對項目運維持續(xù)關(guān)注

筆者在項目實操過程中發(fā)現(xiàn)，有些實施機構(gòu)對項目前期策劃包裝、方案報批、有償使用的招標采購?fù)度牒艽蟮娜肆ξ锪完P(guān)注度，但在與中標方簽訂協(xié)議后往往會產(chǎn)生“有償使用費對方已經(jīng)支付了，剩下的就全是對方自主運營維護的事兒了”這類想法，而對有償使用方的履約監(jiān)管往往不夠重視，甚至有些到了協(xié)議約定的績效考核時點才想起來還有履約監(jiān)管這一環(huán)節(jié)，“臨時抱佛腳”匆忙準備績效考核。筆者遇到的某個項目由于雙方都缺乏操作經(jīng)驗，在協(xié)議規(guī)定的績效考核日期前幾天才想起來需要組織考核，導(dǎo)致績效監(jiān)管環(huán)節(jié)過于草率而流于形式，未能實現(xiàn)對履約進行有效監(jiān)督的初衷；某項目運營超過兩年但乙方（有償使用方）一直未按協(xié)議規(guī)定提交履約保函，甲方（實施機構(gòu)）直到近期才發(fā)現(xiàn)……這些教訓(xùn)都在提醒項目的實施機構(gòu)，一定要重視在運營維護期內(nèi)對有償使用方的履約監(jiān)管，而不是“拿到有償使用費”就完成任務(wù)、萬事大吉了。

2、以平常心對待負面輿情甚至涉訴問題

對一些面向社會公眾收費的公共資源有償使用項目，尤其類似于將路內(nèi)停車泊位和公共停車場從免費改為收費的項目，負面輿情幾乎難以避免，這也導(dǎo)致一些政府方和公共資源有償使用方對此類項目“愛恨交加”，既想要順利運作項目又往往因為害怕輿情問題而畏縮不前。但筆者認為，只要項目包裝、實施過程全部合法合規(guī)，輿情問題可以采用事前加大政策宣傳力度、廣泛開展聽證會/座談會征求和聽取公眾意見、加強輿情監(jiān)測和輿論引導(dǎo)等多種措施降低其影響。即使涉及欠費、逃費問題走到訴訟的地步，法院也會對合法合規(guī)的合理訴求予以支持。在“裁判文書網(wǎng)”中進行“公共資源有償使用”關(guān)鍵字進行查詢，可以看到查找結(jié)果大多數(shù)都是公共停車位/停車場逃費的案件，從這些案件的描述和判決結(jié)果看，法院對合法合規(guī)的公共資源有償使用項目向用戶收取合理費用的訴求基本是支持的，這也從側(cè)面反映了各地司法體系對公共資源有償使用項目合規(guī)運作的支持和認可。

五、結(jié)語

公共資源有償使用項目持續(xù)周期漫長，為確保有償使用方提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品質(zhì)量合格，不僅要建立完善的長效保障機制，更要注重長效機制的落實和執(zhí)行，方可為項目順利實施提供有效助力。